每經(jīng)記者｜劉旭強(qiáng)    每經(jīng)編輯｜劉艷美    

日前，國務(wù)院發(fā)布《城市更新“十五五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），為未來五年城市更新工作劃定發(fā)展框架、明確實施路徑。

城市更新項目投資規(guī)模大、回報周期長、公益與收益難以平衡，“政府兜不住、企業(yè)不敢進(jìn)、居民等不起”，是各地實踐中的難點(diǎn)所在。

在清華大學(xué)五道口金融學(xué)院不動產(chǎn)金融研究中心研究總監(jiān)郭翔宇看來，“城中村改造等城市更新的本質(zhì)難題是金融問題”。

他在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時表示，當(dāng)前我國城市發(fā)展已進(jìn)入存量提質(zhì)增效新階段，城市更新亟需建立與之適配的商業(yè)模式和投融資體系。而城市更新能否實現(xiàn)長效可持續(xù)發(fā)展，關(guān)鍵在于打通資金來源、盤活資金循環(huán)。

清華大學(xué)五道口金融學(xué)院不動產(chǎn)金融研究中心研究總監(jiān)郭翔宇 圖片來源：受訪者提供

城市更新投融資進(jìn)入提質(zhì)“下半場”

NBD：在您看來，當(dāng)前城市更新投融資處于什么階段？

郭翔宇：“城市更新”相關(guān)部署在“十四五”期間較為碎片化，且缺乏頂層框架和系統(tǒng)抓手，更像一種原則性倡導(dǎo)。2025年，國家出臺首部城市更新專項政策《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動的意見》，大幅提升了城市更新的戰(zhàn)略定位，但尚未形成可落地的政策閉環(huán)。

而這次《規(guī)劃》發(fā)生了根本性變化。它是“十五五”規(guī)劃綱要公布后第一個分領(lǐng)域的專項規(guī)劃，完成了從原則倡導(dǎo)到系統(tǒng)操作的跨越。也證明在宏觀層面，城市更新變得極其重要。

去年中央城市工作會議指出，當(dāng)前我國城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。

從研究和調(diào)研中，我們清晰地觀察到，城市更新的投融資模式也正在經(jīng)歷從“上半場”到“下半場”的結(jié)構(gòu)性切換。

具體而言，過去城市更新延續(xù)的是土地財政驅(qū)動模式，項目資金回收本質(zhì)上依賴后期商品房銷售，房價持續(xù)上漲是該模式可持續(xù)的前提。而在傳統(tǒng)土地財政難以為繼的當(dāng)下，城市更新項目需要依托更為多元化的創(chuàng)新金融工具加以推進(jìn)。

構(gòu)建政府、市場、居民共擔(dān)機(jī)制

NBD：城市更新目前面臨哪些主要難題？

郭翔宇：在我看來，主要還是資金問題。

城市更新項目涉及的投資規(guī)模巨大，單一主體往往難以獨(dú)立承擔(dān)。公益部分拉高成本卻難產(chǎn)生回報，使得項目算不過賬，結(jié)果政府兜不住、企業(yè)不敢進(jìn)、居民等不起，形成資金不可持續(xù)、進(jìn)不來、退不出的僵局。 

NBD：如何解決這些難題？

郭翔宇：從我們過往調(diào)研實踐看，在城市存量提質(zhì)增效的全新發(fā)展階段下，城中村改造及各類城市更新工作，都必須建立適配新階段發(fā)展需求的商業(yè)模式與金融支撐體系。

我們認(rèn)為，政府、市場、居民多元資金共擔(dān)的機(jī)制，適用于絕大多數(shù)城市更新場景。

實際上，《規(guī)劃》在積極吸引社會資本參與方面，明確提出要構(gòu)建政府、市場、居民資金合理共擔(dān)機(jī)制。

《規(guī)劃》還提到，通過中央預(yù)算資金支持項目，允許地方專項債支持作為項目資本金。這樣的好處是，將原有“政府貸款賦能市場機(jī)構(gòu)”的模式，優(yōu)化為政府直接以資本金形式投入，有效幫助市場化主體平衡項目收益賬目，進(jìn)而撬動更多社會資本參與，保障城市更新項目長效可持續(xù)推進(jìn)。

“誰受益誰出資”是核心準(zhǔn)則

NBD：投融資體系中，政府、金融機(jī)構(gòu)、社會資本三方應(yīng)分別承擔(dān)哪些職責(zé)？

郭翔宇：《規(guī)劃》提出，“誰受益誰出資”，是理順多方權(quán)責(zé)的核心準(zhǔn)則。這意味著，未來的城市更新將分拆不同環(huán)節(jié)的出資主體與執(zhí)行責(zé)任，避免政府大包大攬或企業(yè)全額承擔(dān)。

早期城市更新，本質(zhì)是市場機(jī)構(gòu)在出錢。若延續(xù)這一出資模式，城市更新項目的收益賬本很難算平，將影響市場化資本的參與意愿。新階段的城市更新，原則上應(yīng)由政府、市場、村集體、居民多方協(xié)同出資。

但就過往經(jīng)驗看，多方共擔(dān)模式要落地還存在痛點(diǎn)。以老舊小區(qū)電梯改造等民生項目為例，居民往往不愿意出錢，政府和企業(yè)間的權(quán)責(zé)也不好平衡，導(dǎo)致項目推進(jìn)受阻。

要解決這個問題，應(yīng)區(qū)分項目公益屬性的強(qiáng)弱。比如《規(guī)劃》中36.5萬公里的城市地下管網(wǎng)改造，屬于強(qiáng)公益類項目，政府應(yīng)承擔(dān)主要出資責(zé)任。而綜合性項目，如城中村及危舊房改造、老舊街區(qū)廠區(qū)改造等，建議明確項目中公益與盈利部分的權(quán)責(zé)利益，調(diào)動各方參與積極性。

值得一提的是，北京已率先建立專班、推出激勵工具箱，接下來還將發(fā)布實施規(guī)劃，為多方協(xié)同推進(jìn)更新項目提供制度支撐。

通過REITs形成可持續(xù)資金循環(huán)

NBD：要提高社會資本的參與意愿，應(yīng)如何著手？

郭翔宇：要持續(xù)撬動市場化力量參與，核心是降低社會資本的融資成本。銀行信貸等金融工具，要在使用期限、利率、使用范圍上大幅增加和城市更新的適配性，從而形成以社會出資為主，政府和金融工具共同參與的分工。

實際上，全國多個“原拆原建”創(chuàng)新案例，已落地推行這一分工模式。

除了豐富資金來源，也需要形成可持續(xù)的資金循環(huán)。《規(guī)劃》在明確投融資分工的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)REITs與資產(chǎn)證券化的重要性。

過去增量擴(kuò)張階段，城市更新主要通過商品房銷售收回建設(shè)成本，但存量時代，這一模式已經(jīng)不再適用。事實上，長租公寓等存量長效運(yùn)營類城市更新資產(chǎn)，只要風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)，均可通過發(fā)行REITs實現(xiàn)成本一次性回籠，實現(xiàn)城市更新的資金循環(huán)。

從實踐來看，自去年底城市更新納入公募REITs底層資產(chǎn)范圍以來，已有相關(guān)項目進(jìn)入申報審核階段，期待未來多層次REITs市場能夠更好地為城市更新注入活水。

封面圖片來源：祝裕